5月以來(lái)，全國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)對(duì)無(wú)人駕駛航空器、“低慢小”航空器的管理辦法。南都記者 鄭仲 攝(資料圖)

無(wú)人機(jī)立法之空域管理

上月，南方都市報(bào)無(wú)人機(jī)研究中心搜集了公開(kāi)報(bào)道中能查詢到的全國(guó)無(wú)人機(jī)相關(guān)政策，并對(duì)12省份出臺(tái)的無(wú)人機(jī)相關(guān)政策進(jìn)行分析，形成《全國(guó)無(wú)人機(jī)政策分析報(bào)告》。其中，僅有4份文件中詳細(xì)標(biāo)明了飛行愛(ài)好者如果想申飛應(yīng)該向哪些部門(mén)申報(bào)并需進(jìn)行何種手續(xù)。

中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通航分會(huì)副總干事、國(guó)家空管委辦公室原副局長(zhǎng)孫衛(wèi)國(guó)表示，我國(guó)低空空域應(yīng)進(jìn)一步放開(kāi)，應(yīng)多鼓勵(lì)私人航空器的發(fā)展。目前，無(wú)人機(jī)參照通航空域申報(bào)方式，對(duì)個(gè)人消費(fèi)者影響比較大。

現(xiàn)狀

申報(bào)難無(wú)奈“黑飛”

5月以來(lái)，全國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)對(duì)無(wú)人駕駛航空器、“低慢小”航空器的管理辦法，多地文件要求無(wú)人機(jī)飛前需依法申報(bào)飛行計(jì)劃和空域，不得擅自飛行，“黑飛”行為一旦被發(fā)現(xiàn)，或被處以相應(yīng)處罰。

不少無(wú)人機(jī)愛(ài)好者反映，因個(gè)人申報(bào)飛行計(jì)劃與申請(qǐng)空域難，“黑飛”純屬無(wú)奈。

10月8日，一名深圳無(wú)人機(jī)愛(ài)好者在民航局官網(wǎng)上留言，表示自己經(jīng)常使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行個(gè)人用途的風(fēng)景拍攝，非常希望能夠遵守相關(guān)規(guī)定，合理合法地飛行，但是在實(shí)際操作中，還是遇到了很多的問(wèn)題。

“如何申請(qǐng)空域？現(xiàn)在也沒(méi)有一個(gè)很明確的政府渠道是面向公眾公開(kāi)接受空域申請(qǐng)的?！痹摕o(wú)人機(jī)愛(ài)好者表示，有的政府公告里面規(guī)定商業(yè)區(qū)、學(xué)校、居民區(qū)不能飛行，但是如果在得到了對(duì)應(yīng)商業(yè)區(qū)、居民區(qū)管理處和學(xué)校等的授權(quán)和許可的前提下，如何在政府層面的法規(guī)下合法飛行以及如何申報(bào)呢？

不少無(wú)人機(jī)愛(ài)好者反映，即便想要申報(bào)飛行計(jì)劃，申報(bào)的途徑也十分模糊繁瑣，難以落實(shí)?！安幌?#8221;黑飛”，但沒(méi)有”白”的途徑?。　币幻脚膼?ài)好者對(duì)南都記者說(shuō)。

體驗(yàn)

非官方航拍被禁止

此前，南都記者曾以無(wú)人機(jī)用戶身份，致電咨詢了相關(guān)部門(mén)，表示希望申請(qǐng)一場(chǎng)無(wú)人機(jī)航拍。中國(guó)民用航空局空中交通管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人向南都記者介紹，一般的無(wú)人機(jī)活動(dòng)，空管局都會(huì)配合活動(dòng)主體做評(píng)審，但因?yàn)槟隙加浾呱陥?bào)的是航拍活動(dòng)，因此需要通過(guò)中國(guó)民用航空中南地區(qū)管理局通航處，取得一份任務(wù)批件。

“拿到任務(wù)批件以后，再跟空管局聯(lián)系，空管局按照《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》做評(píng)審。”空管局工作人員表示，使用空域需要取得空域管理部門(mén)的許可。

然而，飛行管制部門(mén)的負(fù)責(zé)人員了解記者航拍的要求后告知，除非是政府職能機(jī)構(gòu)需要，否則個(gè)人航拍是不被允許的，“如果是無(wú)人機(jī)愛(ài)好者自己進(jìn)行飛行，經(jīng)過(guò)實(shí)名制申請(qǐng)后，找公安廳報(bào)備批準(zhǔn)。”

對(duì)話

中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通航分會(huì)副總干事、國(guó)家空管委辦公室原副局長(zhǎng)孫衛(wèi)國(guó)：

應(yīng)該放開(kāi)消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的飛行限制

針對(duì)無(wú)人機(jī)申報(bào)難的問(wèn)題，南都記者就空域管理改革的方向，采訪了中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通航分會(huì)副總干事、國(guó)家空管委辦公室原副局長(zhǎng)孫衛(wèi)國(guó)。

南都：無(wú)人機(jī)空域申請(qǐng)為何難？

孫衛(wèi)國(guó)：目前無(wú)人機(jī)的申請(qǐng)空域的管理方式，參照了通用航空有人機(jī)的審批，也是一事一批的辦法，這對(duì)于消費(fèi)級(jí)的無(wú)人機(jī)玩家的影響就會(huì)比較大。因?yàn)橛腥藱C(jī)飛得高，作業(yè)形式也不一樣，對(duì)氣象、飛行安全問(wèn)題等都有更高要求。消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的飛行高度不一樣，這些管理方式都應(yīng)用到無(wú)人機(jī)身上，限制就太多了。我認(rèn)為，應(yīng)該放開(kāi)消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的飛行限制，迫切需要盡快出臺(tái)適合無(wú)人機(jī)審批方式的相關(guān)法律法規(guī)。

南都：目前我國(guó)空域劃分是按照什么方式？

孫衛(wèi)國(guó)：原來(lái)我國(guó)低空空域1000米以下都屬于管制空域，2010年，國(guó)務(wù)院中央軍委25號(hào)文件，即關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)，將低空空域分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域三類。這份文件釋放了逐步開(kāi)放低空開(kāi)放的信號(hào)，通用航空器在報(bào)告和監(jiān)視空域飛行由審批制改為備案制。

這份文件當(dāng)時(shí)是針對(duì)通用航空的，現(xiàn)在對(duì)無(wú)人機(jī)發(fā)展也是有好處的，但我認(rèn)為，在空域劃分上還存在不太科學(xué)的地方。在試點(diǎn)中，通航用戶反映，在低空空域的劃設(shè)中，管制空域和監(jiān)視空域所占比例偏高，報(bào)告空域較少且未連接成片，限制了使用報(bào)告空域帶來(lái)的便利。

根據(jù)國(guó)際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)，是按照空域的垂直高度，將空域劃分為A、B、C、D、E、F、G，共7類。美國(guó)參照其推薦標(biāo)準(zhǔn)，將空域劃分為6類，沒(méi)有F類，從高到低，空域的管制要求逐步降低，如：A類空域，18000英尺(約5500米)以上為絕對(duì)管制空域，最低的空域是G類空域，為非管制空域，飛行是完全自由的。

南都：適合無(wú)人機(jī)飛行的空域劃分標(biāo)準(zhǔn)是什么？

孫衛(wèi)國(guó)：目前國(guó)家尚沒(méi)有專門(mén)針對(duì)無(wú)人機(jī)飛行的空域劃分標(biāo)準(zhǔn)。但在無(wú)人機(jī)空域?qū)徟矫?，可否試點(diǎn)采取半年或一年一批的方法，如，農(nóng)業(yè)植保大部分是在15米以下飛行，飛行區(qū)域相對(duì)固定；電網(wǎng)等巡檢無(wú)人機(jī)，飛行高度也是基本在100米以下，沿著高壓線走向飛行。這樣高度、空域基本固定的無(wú)人機(jī)，可采取每年或每半年審批一次的制度，然后每次飛行前只需要報(bào)備的方式。這樣可以大大緩解無(wú)人機(jī)企業(yè)報(bào)批的壓力和成本。

消費(fèi)級(jí)的無(wú)人機(jī)，一般來(lái)說(shuō)屬于微型或小型，如果純粹娛樂(lè)性、消費(fèi)級(jí)，我覺(jué)得，可以在城區(qū)里劃定一定的區(qū)域供消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的飛行？根據(jù)國(guó)際民航組織推薦標(biāo)準(zhǔn)，建議微型消費(fèi)無(wú)人機(jī)在一定高度以下飛行不需要審批。

南都：從軍民融合角度，空域申請(qǐng)可以如何改革？

孫衛(wèi)國(guó)：通用航空涉及到國(guó)家空域安全，又涉及到民用航空的飛行。目前通航飛行任務(wù)是由民航局來(lái)批的，軍方管制部門(mén)則負(fù)責(zé)空域?qū)徟?，造成同一個(gè)飛行計(jì)劃要在兩個(gè)地方報(bào)兩次，這樣的申報(bào)對(duì)通航、無(wú)人機(jī)都不方便，審批的成本非常高。從軍民融合的角度，能否有辦法提供一站式服務(wù)，比如民航和軍航的一些部門(mén)，聯(lián)合在一起辦公？今后我們國(guó)家空域管理，應(yīng)該也是軍民聯(lián)合的機(jī)構(gòu)。

南都：對(duì)于我國(guó)無(wú)人機(jī)的發(fā)展，您有什么建議？

孫衛(wèi)國(guó)：我認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)該多鼓勵(lì)私人航空器包括無(wú)人機(jī)的消費(fèi)?，F(xiàn)在我們國(guó)家行業(yè)政策更多側(cè)重于對(duì)通航企業(yè)的鼓勵(lì)，但忽略了對(duì)私人航空器發(fā)展的鼓勵(lì)。

對(duì)私人飛行鼓勵(lì)政策不多，限制的要求卻多，個(gè)人申請(qǐng)空域難度大，包括現(xiàn)在的一些無(wú)人機(jī)政策，會(huì)阻礙這個(gè)行業(yè)的發(fā)展。

南都：為什么要鼓勵(lì)私人航空器的發(fā)展？

孫衛(wèi)國(guó)：發(fā)展私人航空器有很多好處，第一，可以培養(yǎng)大量的國(guó)家年輕航空人才，青少年從小熱愛(ài)航空，長(zhǎng)大后就會(huì)有更多人投入到航空事業(yè)中，對(duì)促進(jìn)國(guó)家航空事業(yè)的發(fā)展，保持我國(guó)在全球航空行業(yè)的領(lǐng)先地位有重要意義。第二，從軍民融合角度來(lái)講，發(fā)展私人航空器和愛(ài)好者可以為軍用航空奠定基礎(chǔ)，能夠儲(chǔ)備國(guó)防后備力量。第三，從產(chǎn)業(yè)上來(lái)講，大力鼓勵(lì)無(wú)人機(jī)等私人航空器的消費(fèi)，可以帶動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。航空屬于高技術(shù)行業(yè)，這樣有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。國(guó)家發(fā)展無(wú)人機(jī)，包括通用航空，鼓勵(lì)更多年輕人去投入，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

南都：鼓勵(lì)無(wú)人機(jī)等私人航空器發(fā)展的同時(shí)，如何保障安全問(wèn)題？

孫衛(wèi)國(guó)：有幾個(gè)方面可以保障。第一，從技術(shù)上，我們可以采取更多高技術(shù)措施保障安全，像是電子圍欄、監(jiān)控系統(tǒng)、定位等方式；第二，從法制上，盡快完成無(wú)人機(jī)的法律法規(guī)，讓使用者有法可依，依法飛行；第三，需要加強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)愛(ài)好者的航空法律知識(shí)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)，駕駛員要考慮到無(wú)人機(jī)有消費(fèi)的一面，同時(shí)也有擾航等影響安全的一面，小心飛行。

總的來(lái)說(shuō)，不能因?yàn)闊o(wú)人機(jī)有不安全因素，就過(guò)度強(qiáng)調(diào)飛行安全，肯定會(huì)制約產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。強(qiáng)調(diào)安全，不能過(guò)度。

回顧

釋放低空空域開(kāi)放信號(hào)7年　通用航空器“上天難”仍待解

2010年，國(guó)務(wù)院、中央軍委發(fā)文釋放低空空域開(kāi)放信號(hào)。2011年，時(shí)任民航局局長(zhǎng)的李家祥指出全國(guó)低空空域的全面開(kāi)放要爭(zhēng)取到2015年實(shí)現(xiàn)。7年過(guò)去，我國(guó)通用航空器“上天難”的問(wèn)題仍未解決。低空空域開(kāi)放再度成為關(guān)注焦點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院、中央軍委釋放開(kāi)放信號(hào)

據(jù)了解，目前空域管理的最高法律法規(guī)有兩個(gè)，《中華人民共和國(guó)民用航空法》(簡(jiǎn)稱《民用航空法》)和《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》(簡(jiǎn)稱《飛行基本規(guī)則》)。其中，《民用航空法》規(guī)定了國(guó)家對(duì)空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，劃分空域應(yīng)當(dāng)兼顧民用航空和國(guó)防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用。2001年修改并發(fā)布的《飛行基本規(guī)則》則對(duì)飛行活動(dòng)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

新中國(guó)成立后，國(guó)家空域管理交由空軍負(fù)責(zé)。上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)空域及航路、航線結(jié)構(gòu)做了多次調(diào)整。據(jù)中國(guó)民用航空局空中交通管理局“空管大事記”介紹，在2000年6月，空軍將26條航路移交民航管制指揮。但是，按照《飛行基本規(guī)則》規(guī)定，中國(guó)境內(nèi)飛行管制仍由空軍統(tǒng)一組織實(shí)施，且獲準(zhǔn)飛出或者飛入中華人民共和國(guó)領(lǐng)空的航空器，實(shí)施飛出或者飛入中華人民共和國(guó)領(lǐng)空的飛行和各飛行管制區(qū)間的飛行，必須經(jīng)中國(guó)人民解放軍空軍批準(zhǔn)。

2010年，國(guó)務(wù)院、中央軍委發(fā)布《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，這份文件指出在對(duì)整個(gè)低空空域的管理改革上，要采取分類管理的方式，被業(yè)界普遍認(rèn)為是低空空域開(kāi)放信號(hào)的釋放。

《意見(jiàn)》指出，低空空域管理還存在空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學(xué)、運(yùn)行機(jī)制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全等問(wèn)題。要按照管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域分類劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實(shí)行分類管理試點(diǎn)。

其中，在管制空域，航空用戶要申請(qǐng)飛行計(jì)劃，空管部門(mén)掌握飛行動(dòng)態(tài)，實(shí)施管制指揮；在監(jiān)視空域，航空用戶需報(bào)備飛行計(jì)劃，空管部門(mén)監(jiān)視飛行動(dòng)態(tài)，提供飛行情報(bào)和告警服務(wù)；在報(bào)告空域，航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，向空管部門(mén)通告起飛和降落時(shí)刻，自行組織實(shí)施，空管部門(mén)根據(jù)用戶需要，提供航行情報(bào)服務(wù)。

低空空域原爭(zhēng)取2015年開(kāi)放

2011年，時(shí)任民航局局長(zhǎng)的李家祥在接受媒體采訪時(shí)表示，將在吉林、廣東、黑龍江三省低空開(kāi)放試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在湖南、湖北、廣西、內(nèi)蒙古東部擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，爭(zhēng)取到2015年實(shí)現(xiàn)全國(guó)低空空域的全面開(kāi)放。

2015年底，據(jù)《西安晚報(bào)》報(bào)道，國(guó)家空管委辦公室副主任的蔡軍在2015年中國(guó)國(guó)際通用航空大會(huì)高峰論壇上表示：“截至目前，我國(guó)先后實(shí)施了低空空域改革試點(diǎn)和兩大區(qū)、七小區(qū)的擴(kuò)大試點(diǎn)，涉及全國(guó)有14個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，約33%的低空空域由過(guò)去的全域管制調(diào)整為管制、監(jiān)視、報(bào)告三類不同屬性的管理?！钡侵钡?015年底，我國(guó)低空空域仍未實(shí)現(xiàn)全面開(kāi)放。

低空空域改革仍在推進(jìn)中

近年來(lái)，中央也多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)低空空域改革。

2016年5月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)擴(kuò)大低空空域開(kāi)放提出明確要求，指出要將我國(guó)低空空域管理改革由1000米真高推廣到3000米，實(shí)現(xiàn)監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接。2016年5月25日，民航局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化民航改革工作的意見(jiàn)》，提出要推動(dòng)國(guó)家空管調(diào)整改革，深化軍民聯(lián)合運(yùn)行，擴(kuò)大民航的可用空域資源，提高民航空域使用效率。

2016年6月16日，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)貫徹落實(shí)促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)電視電話會(huì)議。國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才在會(huì)上表示，國(guó)家發(fā)改委將重點(diǎn)推進(jìn)培育通用航空市場(chǎng)，加快通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，擴(kuò)大低空空域開(kāi)放，強(qiáng)化全程安全監(jiān)管等五大任務(wù)。2016年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》提出，要優(yōu)化空域結(jié)構(gòu)，推進(jìn)空域分類管理和低空空域管理改革，建立空域動(dòng)態(tài)管理、靈活使用機(jī)制。

不過(guò)，中國(guó)人民解放軍中部戰(zhàn)區(qū)空軍司令員莊可柱在接受媒體采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，低空空域管理改革不是簡(jiǎn)單的“低空開(kāi)放”，必須以確保國(guó)家領(lǐng)空安全，確保首都地區(qū)、重要軍事目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、重要的地標(biāo)性建筑等安全為前提。

莊可柱解釋道，由于通航飛行大多使用的是“低慢小”航空器，如果空域管理只是一味地強(qiáng)調(diào)開(kāi)放，管理手段、管理法規(guī)不能及時(shí)跟上，就很難對(duì)“低慢小”航空器實(shí)施有效控制。

出品：南方都市報(bào)無(wú)人機(jī)研究中心 采寫(xiě)：南都記者 饒麗冬 卜羽勤